PAGAMENTI DELLA PA, LA CORTE UE CONDANNA L’ITALIA PER I RITARDI
“Non assicurando che le sue pubbliche amministrazioni rispettino effettivamente i termini di pagamento stabiliti all’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali disposizioni”.
E’ quanto affermato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella recente sentenza 28 gennaio 2020, C-122/18, in cui l’Italia è stata condannata per la violazione della disciplina UE in materia di pagamenti nelle transazioni commerciali, recata dall’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011.
Come ricordato dalla Corte, tale direttiva si applica ad ogni pagamento effettuato a titolo di corrispettivo in una transazione commerciale effettuata tra imprese pubbliche o private ovvero tra imprese e amministrazioni pubbliche, posto che a queste ultime fa capo un volume considerevole di pagamenti alle imprese (“Essa pertanto dovrebbe disciplinare anche tutte le transazioni commerciali tra gli appaltatori principali e i loro fornitori e subappaltatori”).
Nella definizione della questione – sollevata con ricorso dalla Commissione Europea – i Giudici del Lussemburgo prendono le mosse dalla disamina della normativa di riferimento, richiamando in primo luogo i considerando 3, 9, 12, 14, 23 e 25 della direttiva 2011/7, a tenore dei quali “nelle transazioni commerciali tra operatori economici o tra operatori economici e amministrazioni pubbliche molti pagamenti sono effettuati più tardi rispetto a quanto concordato nel contratto o stabilito nelle condizioni generali che regolano gli scambi. Sebbene le merci siano fornite e i servizi prestati, molte delle relative fatture sono pagate ben oltre il termine stabilito. Tali ritardi di pagamento influiscono negativamente sulla liquidità e complicano la gestione finanziaria delle imprese. Essi compromettono anche la loro competitività e redditività quando il creditore deve ricorrere ad un finanziamento esterno a causa di ritardi nei pagamenti”.
In tal senso, “i ritardi di pagamento costituiscono una violazione contrattuale resa finanziariamente attraente per i debitori nella maggior parte degli Stati membri dai bassi livelli dei tassi degli interessi di mora applicati o dalla loro assenza e/ o dalla lentezza delle procedure di recupero. È necessario un passaggio deciso verso una cultura dei pagamenti rapidi, in cui, tra l’altro, l’esclusione del diritto di applicare interessi di mora sia sempre considerata una clausola o prassi contrattuale gravemente iniqua, per invertire tale tendenza e per disincentivare i ritardi di pagamento. Tale passaggio dovrebbe inoltre includere l’introduzione di disposizioni specifiche sui periodi di pagamento e sul risarcimento dei creditori per le spese sostenute e prevedere, tra l’altro, che l’esclusione del diritto al risarcimento dei costi di recupero sia presunta essere gravemente iniqua”.
La Corte ricorda poi la ratio della disciplina in materia, richiamando un ulteriore, significativo passaggio: “Di regola, le pubbliche amministrazioni godono di flussi di entrate più certi, prevedibili e continui rispetto alle imprese. Molte pubbliche amministrazioni possono inoltre ottenere finanziamenti a condizioni più interessanti rispetto alle imprese. Allo stesso tempo, per raggiungere i loro obiettivi, le pubbliche amministrazioni dipendono meno delle imprese dall’instaurazione di relazioni commerciali stabili. Lunghi periodi di pagamento e ritardi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni per merci e servizi determinano costi ingiustificati per le imprese. Di conseguenza per le transazioni commerciali relative alla fornitura di merci o servizi da parte di imprese alle pubbliche amministrazioni è opportuno introdurre norme specifiche che prevedano, in particolare, periodi di pagamento di norma non superiori a trenta giorni di calendario, se non diversamente concordato espressamente nel contratto e purché ciò sia obiettivamente giustificato alla luce della particolare natura o delle caratteristiche del contratto, e in ogni caso non superiori a sessanta giorni di calendario”.
Dunque, l’obiettivo della regolamentazione europea è “lottare contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato interno, favorendo in tal modo la competitività delle imprese e in particolare delle PMI[1]”.
La direttiva 2011/7 è stata recepita nell’ordinamento giuridico italiano dal decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192 – Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, che a sua volta aveva recepito precedente la direttiva 2000/35/CE.
I Giudici del Lussemburgo evidenziano come, nonostante l’adozione da parte dell’Italia di numerosi provvedimenti[2] volti a garantire la puntualità dei pagamenti delle PA, i relativi tempi di pagamento sono tuttora non in linea con gli obblighi normativi, giungendo a toccare nel settore edile anche i 156 giorni[3].
In tal senso risulta palese la violazione dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7, imputabile alla Repubblica italiana, la quale ha omesso di assicurare il rispetto effettivo dei termini previsti da parte delle pubbliche amministrazioni[4].
Tra le argomentazioni presentate a sua difesa, la Repubblica Italiana ha affermato che essa non può essere ritenuta responsabile posto che, qualora un organo di uno Stato membro agisca su un piano di parità con un operatore privato, tale organo risponde unicamente dinanzi ai giudici nazionali di un’eventuale violazione del diritto dell’Unione, allo stesso titolo di un operatore privato. In tali circostanze, al fine di garantire il rispetto del diritto dell’Unione, gli Stati membri potrebbero intervenire solamente in modo indiretto, recependo correttamente le disposizioni che tali pubbliche amministrazioni devono rispettare e fissando sanzioni in caso di mancato rispetto di tali disposizioni. Pertanto, prevedendo periodi di pagamento non superiori a quelli previsti dalla direttiva 2011/7 nonché il versamento di interessi di mora e il risarcimento per i costi di recupero sostenuti, la Repubblica italiana avrebbe rispettato gli obblighi imposti da detta direttiva.
La Corte UE ha respinto tale tesi, sul rilievo che simile lettura dell’articolo in parola finirebbe con il privare del tutto di effetto la direttiva 2011/7, che invece “fa gravare proprio sugli Stati membri l’obbligo di assicurare l’effettivo rispetto dei termini di pagamento da esso previsti nelle transazioni commerciali in cui il debitore è una pubblica amministrazione“.
Ancora, secondo la Grande Sezione, il fatto che la situazione dei ritardi nei pagamenti sia migliorata negli ultimi anni non impedisce di affermare che l’Italia è venuta meno agli obblighi posti del diritto Ue. Invero l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, ossia, in questo caso, il 16 aprile 2017.
L’importanza di pagamenti tempestivi, per una concorrenza paritaria, rende evidente la necessità di un adeguamento sostanziale dell’ordinamento giuridico italiano alle direttive comunitarie in materia.
[1] L’articolo 3, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2011/7 prevede che “Gli Stati membri assicurano che nelle transazioni commerciali tra imprese il creditore abbia diritto agli interessi di mora senza che sia necessario un sollecito, qualora siano soddisfatte le seguenti condizioni: a) il creditore ha adempiuto agli obblighi contrattuali e di legge; e b) il creditore non ha ricevuto nei termini l’importo dovuto e il ritardo è imputabile al debitore. Qualora siano soddisfatte tali, condizioni di cui al paragrafo 1, gli Stati membri assicurano che: a) il creditore abbia diritto agli interessi di mora a decorrere dal giorno successivo alla data di scadenza o alla fine del periodo di pagamento stabiliti nel contratto; b) se la data di scadenza o il periodo di pagamento non sono stabiliti nel contratto, il creditore abbia diritto agli interessi di mora alla scadenza di uno dei termini seguenti: i) trenta giorni di calendario dal ricevimento da parte del debitore della fattura o di una richiesta equivalente di pagamento; ii) se non vi è certezza sulla data di ricevimento della fattura o della richiesta equivalente di pagamento, trenta giorni di calendario dalla data di ricevimento delle merci o di prestazione dei servizi; iii) se la data in cui il debitore riceve la fattura o la richiesta equivalente di pagamento è anteriore a quella del ricevimento delle merci o della prestazione dei servizi, trenta giorni di calendario dalla data di ricevimento delle merci o di prestazione dei servizi; iv) se la legge o il contratto prevedono una procedura di accettazione o di verifica diretta ad accertare la conformità delle merci o dei servizi al contratto e se il debitore riceve la fattura o la richiesta equivalente di pagamento anteriormente o alla stessa data dell’accettazione o della verifica, trenta giorni di calendario da tale data».
[2] Tra cui il decreto legge 8 aprile 2013, n. 35 – Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali (GURI n. 82, dell’8 aprile 2013), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64 (GURI n. 132, del 7 giugno 2013), nonché il decreto legge 24 aprile 2014, n. 66 – Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale (GURI n. 95, del 24 aprile 2014), convertito in legge, con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 (GURI n. 143, del 23 giugno 2014).
[3] Studio ANCE.
[4] In tale contesto, la Commissione rileva, in primo luogo, che la nozione di «periodo di pagamento» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2011/7, si riferisce al periodo entro il quale le autorità pubbliche sono tenute al pagamento effettivo dei loro debiti commerciali, periodo che decorre dal verificarsi di circostanze fattuali concrete, quali il ricevimento della fattura, il ricevimento delle merci o la prestazione dei servizi. La Commissione aggiunge che, per definire la nozione di «ritardo di pagamento», l’articolo 2, punto 4, di tale direttiva rinvia ad un elemento concreto, ossia il «pagamento non effettuato» durante il periodo contrattuale o legale. Una siffatta interpretazione della nozione di «periodo di pagamento» sarebbe, del resto, la sola che consentirebbe di perseguire efficacemente l’obiettivo della direttiva 2011/7, che consiste nella lotta effettiva ai ritardi di pagamento nel mercato interno. 24 In secondo luogo, la Commissione ritiene che, dal momento che la violazione dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2011/7 da parte delle pubbliche amministrazioni è idonea a far sorgere la responsabilità dello Stato membro interessato, la questione se tali amministrazioni esercitino prerogative dei pubblici poteri o se operino iure privatorum è irrilevante in tale contesto. Del resto, la nozione di «amministrazione aggiudicatrice», alla quale l’articolo 2, punto 2, di tale direttiva rinvia per definire la nozione di «pubblica amministrazione», sarebbe indipendente dall’esistenza di prerogative dei pubblici poteri.
