LESIONE DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO: SUSSISTE RESPONSABILITÀ DELLA P.A. ANCHE IN ASSENZA DI ATTIVITÀ PROVVEDIMENTALE
A cura degli Avv.ti Emilia Piselli e Carmela Benedetta Repaci
Con ordinanza n. 8236 del 28 aprile 2020 le Sezioni Unite Civili si sono pronunciate sui danni risarcibili in conseguenza alla lesione del legittimo affidamento.
La pronuncia, pur resa in punto di giurisdizione, di fatto enuclea principi di diritto sostanziale destinati a trovare applicazione nelle future controversie in tema di esercizio dell’azione amministrativa.
Il caso concreto che ha dato origine all’ordinanza in esame riguarda le vicende di un’impresa che aveva presentato al Comune domanda di realizzazione di un complesso alberghiero mediante lo strumento del Piano Attuativo Comunale.
In conformità ai principi che informano il procedimento amministrativo, l’impresa e la P.A. davano il via ad un’intensa interlocuzione, durata circa quattro anni, che culminava con il parere favorevole della Commissione urbanistica comunale.
Successivamente, tuttavia, l’amministrazione comunale adottava una variante urbanistica atta a modificare significativamente, in senso restrittivo, il regime edilizio ed urbanistico dell’area in questione.
Conseguentemente, l’impresa proponeva azione risarcitoria innanzi al giudice civile lamentando la violazione dei termini procedimentali e la lesione del legittimo affidamento riposto nel comportamento dell’amministrazione municipale.
Dal regolamento preventivo di giurisdizione proposto dal Comune nasceva un conflitto di giurisdizione risolto, dalle Sezioni Unite, in favore del giudice ordinario.
In particolare, il Comune sosteneva che la controversia andasse ricondotta alla cognizione del giudice amministrativo poiché, mancando un vero e proprio atto procedimentale, la fattispecie andava qualificata o come danno da ritardo per violazione dei termini procedimentali o come danno da illegittimo esercizio della funzione amministrativa in materia di edilizia ed urbanistica.
Il Collegio ritiene, con la pronuncia in esame, di discostarsi dalla suddetta ricostruzione affermando la giurisdizione del giudice ordinario con un iter logico dal quale emerge chiara una nuova figura di danno risarcibile nell’ambito dei pregiudizi riconducibili all’esercizio della funzione amministrativa: il danno da lesione di un’aspettativa (che le Sezioni Unite hanno definito) di “coerenza e non contraddittorietà del comportamento dell’amministrazione fondata sulla buona fede”.
L’impresa ricorrente difatti rappresentava di aver riposto il proprio affidamento non già in un provvedimento concessorio ma nel comportamento dell’amministrazione comunale, la quale avrebbe protratto per anni l’esame della pratica ed avrebbe in vario modo indotto il privato a ragionevolmente confidare in un esito positivo.
Con la pronuncia in esame le Sezioni Unite si sono dunque occupate di accertare se la giurisdizione del giudice ordinario, ormai pacificamene affermata[1] nelle domande di risarcimento del danno da lesione dell’affidamento derivante dalla emanazione e dal successivo annullamento di un atto amministrativo, potesse essere positivamente affermata anche in ipotesi in cui nessun atto fosse stato emanato così che “in definitiva, il privato abbia riposto il proprio affidamento in un mero un comportamento dell’amministrazione” oppure se, viceversa, la mancanza di un provvedimento rendesse giuridicamente ininfluente l’affidamento riposto, con conseguente affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo sulla base della regolare ripartizione.
Per rispondere a tale quesito, l’ordinanza valorizza la circostanza che la lesione di cui si discute non è causata da un provvedimento illegittimo ma “dalla fattispecie complessa costituita dall’emanazione dell’atto favorevole illegittimo, dall’incolpevole affidamento del beneficiario nella sua legittimità e dal successivo (legittimo) annullamento dell’atto stesso”.
Dunque, nell’ipotesi posta all’attenzione della Suprema Corte la lesione non consegue alla violazione di regole di diritto pubblico sull’esercizio del potere provvedimentale ma alla violazione di regole generali quali l’obbligo di correttezza e buona fede che la P.A. è tenuta a rispettare, non diversamente da quanto accade nei rapporti tra privati; con la precisazione che “le regole di correttezza e buona fede non sono regole di validità (del provvedimento), ma regole di responsabilità (per il comportamento complessivamente tenuto)”.[2]
La responsabilità che si configura sarebbe, secondo il Collegio, quella da “contatto sociale qualificato” poiché non sorge in assenza di rapporto (come la responsabilità aquiliana) ma tra soggetti che si conoscono reciprocamente già prima che si verifichi un danno.
Con l’iter argomentativo qui sinteticamente ricostruito, le Sezioni Unite hanno ritenuto che ricada nella giurisdizione del G.O. la pretesa risarcitoria fondata sulla lesione dell’affidamento del privato nella correttezza del comportamento della P.A., lesione causata da una condotta “ondivaga” e difforme dai canoni di correttezza e buona fede, priva di qualsiasi collegamento con l’esercizio del potere amministrativo.
La pronuncia in esame di fatto estende in modo fin ora inedito i doveri di protezione incombenti in capo alla pubblica amministrazione fino a ricomprendervi i pregiudizi eventualmente conseguenti alla rimozione (legittima) del provvedimento su cui il privato ha fatto incolpevole affidamento.
[1] Sul punto Cass. SS.UU. ordinanze nn. 6594, 6595 e 6596 del 2011
[2] Adunanza plenaria del Consiglio di Stato – sentenza n. 5 del 2018
