LE NOVITA’ DEL D.L. AGOSTO PER CONTRATTI PUBBLICI, EDILIZIA E PA: L’APPROFONDIMENTO DI PIERLUIGI PISELLI E STEFANO DE MARINIS SU AGENDA DIGITALE

L’articolo “Contratti pubblici, edilizia e PA: cosa cambia con la conversione del DL Agosto”,

a cura di Pierluigi Piselli e Stefano De Marinis, pubblicato il 4.11.2020 su Agenda Digitale

 

Gli obiettivi del provvedimento
Il decreto 14 agosto 2020, n.104, entrato anch’esso a far parte della lunga lista di provvedimenti del Governo che ormai conta più di venti interventi legislativi urgenti volti a contrastare la crisi, non solo sanitaria, in atto da inizio anno, ribattezzato decreto “Agosto”, è stato definitivamente convertito con legge numero 126, dello scorso 13 ottobre, in vigore dal successivo giorno 14. Il testo, in origine composto da 115 articoli, ne conta alla fine dell’iter di approvazione ben 179, ciò che offuscando la ratio iniziale (1) che, come rappresentata nel relativo preambolo, mira al sostegno e al rilancio dell’economia, insieme all’introduzione, in rapporto all’emergenza Covid-19, di misure finanziarie, fiscali e di aiuto per numerosi settori, dal lavoro alla salute, dalla scuola alle autonomie locali.

Secondo quel che si legge nelle stesse relazioni parlamentari, si tratta dell’ennesimo provvedimento governativo “ab origine a contenuto plurimo”, categoria elaborata dalla Corte Costituzionale, con sentenza n. 244 del 2016, per descrivere quei testi normativi nei quali “le molteplici disposizioni che li compongono, ancorché eterogenee dal punto di vista materiale, presentano una sostanziale omogeneità di scopo”: nel caso in esame, appunto, il sostegno e il rilancio dell’economia.

I contenuti: le risorse per gli enti locali
L’ambito di intervento più rilevante del decreto “Agosto”, in termini di investimenti e sviluppo, riguarda la mobilitazione delle risorse finanziarie, specialmente quelle destinate agli enti locali per l’attuazione di piccoli interventi di pronta attivazione. Ciò ripercorrendo e potenziando, in termini e contenuti, un’opzione già perseguita con le leggi di bilancio più recenti, in particolare nel periodo 2018-20, che sembrava aver dato buoni risultati in termini di rapida attivazione della spesa e conseguenti ricadute sul ciclo economico. In questo senso, infatti, la scelta di intervenire con l’attribuzione di finanziamenti d’importo limitato, destinati a contratti che beneficiano di modalità di affidamento diretto, o in ogni caso semplificate, aveva già in passato assicurato una rapida ricaduta sul ciclo economico delle risorse messe in campo. In coerenza si è mosso anche il decreto “Semplificazioni” (n. 76/20, oggetto di specifico approfondimento in questo articolo), portando la soglia delle procedure negoziate fino al limite di applicazione delle Direttive comunitarie.

Dal fronte degli investimenti pubblici a quello dell’edilizia privata, va altresì sottolineato il nuovo intervento, operato a pochi mesi di distanza dall’adozione della disciplina base di cui agli articoli 119 e 121 del decreto “Rilancio” (n. 34/20), sul tema degli incentivi per l’efficientamento energetico e/o sismico degli edifici, con la conseguente cedibilità a terzi dei crediti d’imposta così acquisiti (110%), dove l’apporto delle Innovation Technologies, più volte sollecitato anche su queste pagine, ma fin qui del tutto trascurato sia dal Legislatore che dagli estensori delle disposizioni attuative, potrebbe recare grande vantaggio per una più rapida ed efficace operatività di una misura che, al momento, resta quella di maggior impatto e potenzialità di virtuosa diffusione messa in campo dal Governo sul piano antirecessivo, peraltro fin qui ancora ferma ai blocchi di partenza.

La riapertura, ma solo per gli enti locali, dei termini della procedura per l’acquisizione delle anticipazioni di liquidità presso Cassa Depositi e Prestiti, volte a far fronte ai debiti della Pubblica Amministrazione scaduti al 31 dicembre 2019, relativamente a contratti pubblici, nonché alcune disposizioni riferite al trasporto locale, di particolare interesse sul fronte degli snellimenti procedurali applicabili su ampia scala alla gestione di detti contratti, completano il quadro delle previsioni del decreto “Agosto” sulle quali intendiamo di seguito soffermarci.

Le risorse stanziate per progettazione e lavori
In tema di risorse, volendo considerare i profili di portata generale va salutata con favore la già riferita scelta di rinforzare la strada intrapresa dalle precedenti Leggi di Bilancio, volta a mettere a disposizione delle singole amministrazioni maggiormente legate al territorio finanziamenti, ancorché limitati, ma di pronta disponibilità e con obbligo di immediato utilizzo a pena di revoca del beneficio, da destinare non solo alla realizzazione di lavori ma anche alla fase della progettazione. Viene, al riguardo, in evidenza l’articolo 45 che, con un doppio intervento sulla legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio 2020), incrementa di 300 milioni di euro per ciascuno degli anni 2020 e 2021 le risorse per la progettazione a disposizione degli enti locali, consentendo altresì lo scorrimento della graduatoria dei progetti ammissibili per l’anno 2020, a cura del Ministero dell’Interno.

Tra le informazioni che gli enti locali devono comunicare per le richieste di contributo vi sono anche quelle relative al quadro economico dell’opera; gli incarichi di progettazione vanno affidati entro tre mesi dall’emanazione del decreto ministeriale che determina l’ammontare del contributo, pena la revoca, termine peraltro in linea con quello di due mesi per gli affidamenti diretti fino a 75.000 euro fissato dall’articolo 1 del decreto “Semplificazioni”; altresì previsto è il monitoraggio delle attività̀ di progettazione e dei relativi adempimenti, oltre al controllo a campione sulle attività oggetto del contributo.

Sempre in tema di risorse per la progettazione, va rilevato che in sede di conversione è stata aggiunta la possibilità di utilizzare i finanziamenti di cui all’apposito fondo costituito presso il Ministero delle Infrastrutture dal comma 1079 della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio 2018), anche per la progettazione esecutiva. Le stesse logiche, ma riferite all’attivazione di contratti di lavori, ispirano i contenuti dell’articolo 46, che interviene sulla legge di bilancio 2019 prevedendo un incremento di complessivi euro 2.650 milioni, per gli anni 2021 e 2022, dei contributi destinati alla realizzazione di opere pubbliche per la messa in sicurezza degli edifici e del territorio.

È altresì disposta la proroga di 3 mesi dei termini per l’affidamento dei lavori da parte dei comuni beneficiari dei contributi riferiti agli anni 2019 e 2020. Analogamente a quanto già previsto per la progettazione, ulteriori previsioni riguardano la documentazione da allegare alla richiesta di contributo, i controlli a campione sulle opere finanziate e le attività di supporto, assistenza tecnica e vigilanza connesse all’utilizzo delle risorse. Allo stesso modo, ma per il 2021, l’articolo 47 interviene sulla Legge di Bilancio 2020, aumentando di 500 milioni di euro le risorse assegnate ai comuni per investimenti destinati ad opere pubbliche in materia di efficientamento energetico e di sviluppo territoriale sostenibile. Gli enti beneficiari devono iniziare l’esecuzione dei lavori entro il 15 settembre di ciascun anno cui si riferisce il contributo e gli interventi sono soggetti a monitoraggio.

Ulteriori risorse, attraverso rimodulazioni che anticipano al 2021 disponibilità previste dalla legge di Bilancio 2020 su annualità successive, sono poi disposte all’articolo 48, per finanziare interventi di manutenzione straordinaria e di incremento dell’efficienza energetica delle scuole di competenza delle province e delle Città metropolitane.

Analogamente, si segnalano risorse, all’articolo 49, per 200 milioni di euro all’anno, dal 2021 al 2023, destinate a Province e Città metropolitane, per la messa in sicurezza di ponti e viadotti esistenti, da ripartire entro il 31 gennaio 2021 con Decreto MIT-MEF previa intesa in Conferenza unificata. Anche in questo caso i soggetti attuatori devono certificare l’avvenuta realizzazione degli investimenti entro l’anno successivo a quello di utilizzazione dei fondi, mediante apposito rendiconto al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. L’articolo 50 modifica le modalità procedurali, disciplinate dal comma 43 della Legge di Bilancio 2020, per l’assegnazione di contributi ai comuni per investimenti in progetti di rigenerazione urbana. L’articolo 51 autorizza, a decorrere dal 2021, nello stato di previsione del Ministero dell’Interno, l’avvio di un programma pluriennale per potenziare gli investimenti per la messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale, e per l’abbattimento delle barriere architettoniche a beneficio della collettività, nonché per gli interventi di efficientamento energetico e sviluppo territoriale sostenibile.

Le misure a sostegno dell’edilizia privata
Passando al settore dell’edilizia privata, in tema di incentivazione dell’efficienza energetica l’articolo 63 del provvedimento in esame introduce una norma molto interessante che permette, in deroga alle regole ordinarie, di rendere valide le assemblee condominiali aventi ad oggetto l’approvazione di lavori rientranti nei superbonus “110%”, nonché l’adesione all’opzione per la cessione o per lo sconto di cui all’articolo 121 del decreto “Rilancio”, laddove definite con un numero di voti che rappresenti la maggioranza degli intervenuti ed almeno un terzo del valore dell’edificio.

Trattasi di un intervento, all’indomani dell’approvazione della normativa base, volto a superare un primo problema riscontrato: quello della difficoltà di costituire e far votare utilmente le assemblee condominiali necessarie ad approvare gli interventi cosiddetti “trainanti” con le regole ordinarie. Come osservato in apertura, l’occasione poteva essere sfruttata per la risoluzione anche di altre questioni che, ad avviso di chi scrive, sono oggi sul tappeto: la qualificazione, principalmente sul piano dell’idoneità morale, degli operatori affidatari degli interventi a fronte dei quali possono ricevere in pagamento crediti d’imposta verso l’amministrazione finanziaria, peraltro ulteriormente cedibile; la gestione dell’iter amministrativo che porta all’acquisizione del diritto a detti benefici da parte di chi ne sia titolare ed alle condizioni di trasmissibilità del beneficio stesso.

In quest’ottica, una risposta al tema qualificazione poteva trovare soluzione con la previsione dell’attestazione SOA per gli affidatari dei lavori; sull’iter amministrativo, la sua velocizzazione sarebbe ottenibile attraverso rapidi processi di acquisizione e notarizzazione informatica di tutta la prescritta documentazione, da sottoporre, poi, ad ogni necessario riscontro. Entrambi gli evidenziati profili, cosi come la creazione di idonee piazze di scambio e negoziazione dei crediti d’imposta, avrebbero ben potuto, nell’occasione, essere oggetto di intervento da parte del Legislatore, onde consentire a tale innovativo strumento di incentivazione di operare rapidamente ed in modo efficace.

Le norme in tema di contratti pubblici e le altre disposizioni
In materia di contrattualistica pubblica, va opportunamente considerata la previsione, inserita in sede di conversione e riferita ai servizi di trasporto. Le relative soluzioni operative, infatti, appaiono estensibili, in via concettuale, per facilitare l’adeguamento delle modalità di esecuzione dei contratti ad esigenze sopravvenute, legate al contenimento della pandemia, senza passare per nuovi affidamenti ma adattando i contratti già in essere. Prevede l’articolo 57, al nuovo comma comma 3 sexies, che, per far fronte alla ripresa delle attività didattiche, nell’esecuzione dei contratti in essere, di appalto o concessione, aventi ad oggetto il trasporto scolastico, possono essere affidati servizi aggiuntivi, ai sensi dell’articolo 106 e dell’articolo 175 del Codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

È altresì disposto che, se per l’esecuzione di detti servizi aggiuntivi debba ricorrersi a subaffidamenti, l’appaltatore o concessionario comunica all’amministrazione il nominativo del soggetto individuato ed invia il contratto di subappalto o subconcessione e le dichiarazioni rese da parte del soggetto subaffidatario, ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, attestanti il possesso dei requisiti di idoneità professionale e l’assenza dei motivi di esclusione di cui all’articolo 80 del Codice dei contratti. In tal caso, per assicurare la tempestiva erogazione del servizio, le stazioni appaltanti autorizzano il subaffidamento condizionando risolutivamente lo stesso all’esito dei controlli sulle dichiarazioni rese, prevedendo, in caso di esito negativo, la revoca dell’autorizzazione e il pagamento delle sole prestazioni effettivamente eseguite.

Ancora, è previsto che le amministrazioni effettuino sempre il controllo sui requisiti di idoneità professionale, su quelli generali di cui all’articolo 80, relativi ai soli commi 1, 4 e 5, lettera b), del Codice, e la verifica antimafia, nonché, a campione, il controllo sui restanti requisiti. Di interesse sono, infine, anche i contenuti dell’articolo 55, che riapre, esclusivamente per gli enti locali, i termini della procedura per la concessione delle anticipazioni di liquidità per far fronte ai debiti della pubblica amministrazione scaduti al 31 dicembre 2019, secondo quanto già previsto dall’art.116 del decreto Rilancio (n.34/20), rispetto al quale, al di là della piena condivisibilità dell’intervento, un chiarimento avrebbe potuto riguardare l’ente abilitato a richiedere le anticipazioni per il caso delle Province, visto che tra i loro organi non sono più contemplate le Giunte.

Conclusione
Conclusivamente, resta da evidenziare, sul piano strettamente tecnico, che la conversione del decreto “Agosto” assorbe anche il decreto-legge n. 103/20, in materia di svolgimento delle elezioni e del referendum dello scorso mese di settembre, il decreto-legge n. 111/20, in materia di regolare avvio dell’anno scolastico in connessione con l’emergenza Covid-19, ed il decreto-legge n. 117/20, in tema di pulizia e disinfezione dei seggi elettorali. I tre decreti-legge vengono, quindi, abrogati, con salvezza degli effetti nel frattempo prodotti. dal comma 1-bis dell’articolo 1 del disegno di legge di conversione.

(1) Possiamo citare, ad esempio, l’articolo 24-bis sulla tutela dell’associazione Consorzio Casa internazionale delle donne di Roma; l’articolo 25-bis in tema di accesso alla carriera di segretario comunale e provinciale; l’articolo 37, commi da 5-bis a 5-quinquies in materia di ruolo della Guardia di finanza; l’articolo 37-bis, sulle qualifiche delle forze di polizia; l’articolo 37-quinquies in tema di requisiti per le guardie giurate; l’articolo 37-sexies concernente il soccorso alpino e speleologico; l’articolo 57, comma 18-bis, che proroga al 31 dicembre 2021 la vita tecnica degli ski-lift siti nel territorio delle regioni Abruzzo e Marche. ↑