POLITICHE PUBBLICHE PER L’INNOVAZIONE

Politiche Pubbliche per l’Innovazione, programmi per la ricerca e sviluppo, opportunità aperte in Europa tra cui Horizon, Next Generation EU, PNRR. Analisi di soluzioni come il partenariato per l’innovazione.

A cura di Riccardo Piselli,  Tania Rea

Introduzione

In un contesto economico-sociale globalizzato e altamente competitivo come quello attuale, l’innovazione ha un ruolo sempre più importante nella nostra economia, giacché rappresenta l’anello di collegamento tra la politica in materia di ricerca e sviluppo tecnologico e la politica industriale. Il suo obiettivo, infatti, è quello di creare un contesto favorevole affinché le idee possano approdare sul mercato.

In tal senso i governi locali, tramite le politiche pubbliche per l’innovazione, possono favorire la creazione di condizioni favorevoli allo sviluppo dell’innovazione nel territorio di propria competenza, intervenendo sulla gestione delle risorse necessarie alla formazione e alla protezione della conoscenza.

Conformemente a quanto stabilito dall’articolo 9 della Costituzione, lo Stato deve assumere le vesti di promotore della ricerca e dell’innovazione, il cui incremento deve considerarsi quale preminente obiettivo per la crescita del sistema-Paese, esistendo una stretta correlazione tra il difetto di produttività di questo e la bassa capacità di innovazione che lo caratterizza.

Pertanto, l’obiettivo di tali politiche consiste nell’agevolare la trasformazione digitale e il trasferimento tecnologico alle imprese attraverso attività di formazione e ricerca e facilitando investimenti e nascita di start up.

Da un punto di vista operativo, le politiche pubbliche che interessano direttamente la formazione e diffusione della conoscenza includono: 

1. sussidi alle imprese che investono in R&S (i.e. progetti di ricerca, infrastrutture di ricerca, laboratori);
2. sgravi fiscali alle imprese che investono in R&S (i.e. assumendo personale qualificato rispetto al criterio della formazione e della ricerca);
3. sussidi alle imprese che installano beni capitali ad alta intensità di tecnologia;
4. incentivi alla produzione scientifica e tecnologica pubblica e privata (i.e. competizioni, premi, programmi tematici di ricerca);
5. domanda pubblica, in termini di public procurement, di ricerca e di applicazioni tecnologiche avanzate (i.e. nel settore sanitario, militare, sociale).

Le politiche pubbliche di innovazione in Europa

In ambito europeo viene in rilievo l’articolo 173 del TFUE, il quale stabilisce che “l’Unione e gli Stati membri provvedono affinché siano assicurate le condizioni necessarie alla competitività dell’industria dell’Unione”.

Gli articoli da 179 a 190 TFUE disciplinano la politica dell’Unione in materia di ricerca e sviluppo tecnologico (RST) e la politica spaziale. Lo strumento principale della politica dell’UE in materia di RST è il programma quadro pluriennale – adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio, previa consultazione del Comitato economico e sociale europeo – che fissa gli obiettivi, le priorità e il pacchetto finanziario di sostegno. 

Tuttavia, essendo il mercato dell’UE frammentato – per ragioni facilmente comprensibili – la Commissione ha proposto diverse misure volte a favorire la creazione di un vero mercato unico europeo dell’innovazione.

Horizon Europe 2021-2027

In siffatto contesto rileva certamente il Programma di sostegno della ricerca scientifica: Horizon Europe 2021-2027.

Horizon 2021-2027, che succede ad Horizon 2020, ha una durata di sette anni (corrispondente al bilancio di lungo termine dell’UE) e una dotazione finanziaria complessiva di 95,5 miliardi (a prezzi correnti), è il più vasto programma di ricerca e innovazione transnazionale al mondo.

Lo scopo principale di Horizon Europe è finanziare attività di ricerca e innovazione attraverso bandi gestiti direttamente dalla Commissione europea, di diverso tipo, ma con finalità esclusivamente dirette ad applicazioni civili. 

In particolare, il Programma mira a sviluppare iniziative di ricerca e innovazione che i singoli Stati membri dell’UE non potrebbero realizzare in modo altrettanto efficace, cercando di costituire un valore aggiunto alle attività nazionali in questo campo.

Tra gli obiettivi strategici di Horizon Europe vi sono il rafforzamento delle basi scientifiche e tecnologiche dell’UE e la promozione di sistemi competitivi, nonché l’aumento della capacità dell’UE di affrontare le sfide globali, enunciate dagli obiettivi di sviluppo sostenibile (SDGs) dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite e dall’Accordo di Parigi sul clima.

Contemporaneamente al varo di Horizon Europe e degli altri programmi con forte valenza di ricerca e innovazione, in particolare nel campo della salute, del digitale, dello spazio, della difesa, dell’ambiente, delle grandi infrastrutture, la Commissione, il Parlamento europeo e i leader dell’UE, hanno messo in campo un piano di ripresa volto a riparare i danni economici e sociali causati dall’emergenza sanitaria da Covid-19 e a gettare le basi per rendere le economie e le società degli Stati membri più sostenibili, resilienti e preparate alle sfide e alle opportunità della transizione ecologica e digitale. 

Le politiche pubbliche di innovazione in ambito nazionale

Assi strategici del PNRR

In questo contesto si inserisce il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, adottato dal governo nel 2021, lo strumento che traccia gli obiettivi, le riforme e gli investimenti che l’Italia intende realizzare grazie all’utilizzo dei fondi europei di Next Generation EU, per attenuare l’impatto economico e sociale della pandemia e rendere l’Italia un Paese più equo, verde e inclusivo, con un’economia più competitiva, dinamica e innovativa.

Assi strategici del PNRR

Il PNRR si sviluppa intorno a tre assi strategici: digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica e inclusione sociale e si articola in 6 componenti, raggruppate a loro volta in 7 missioni.

Missione 4 “istruzione e ricerca”, componente 2 “dalla ricerca all’impresa”

Ai nostri fini, rileva la Missione 4 “istruzione e ricerca”, componente 2 “dalla ricerca all’impresa” che mira a sostenere gli investimenti in ricerca e sviluppo, promuovere l’innovazione e la diffusione delle tecnologie e rafforzare le competenze, favorendo la transizione verso una economia basata sulla conoscenza.

In particolare, la linea di intervento mira a potenziare le attività di ricerca di base e industriale, favorendo sia la ricerca aperta e multidisciplinare, stimolata dalla curiosità e dall’approccio scientifico, sia la ricerca finalizzata ad affrontare sfide strategiche per lo sviluppo del Paese.

Particolare attenzione è riservata all’investimento sui giovani ricercatori e a favorire la creazione di partnership pubblico/private di rilievo nazionale o con una vocazione territoriale. Ciò in quanto la committenza pubblica può svolgere un ruolo di rilievo nella realizzazione di politiche pubbliche a carattere industriale. 

All’interno del mercato dei contratti pubblici, infatti, una domanda pubblica matura può essere impiegata come strumento per selezionare un’offerta competitiva tanto nei costi, quanto nel contenuto innovativo, favorendo così la conversione dell’attività di ricerca e sviluppo in assets produttivi.

Evoluzione del diritto europeo e nuovi obiettivi

Non è un caso che sotto la spinta del diritto europeo, il novero degli interessi a carattere pubblicistico cui l’attività contrattuale della Pubblica Amministrazione deve ispirarsi è stato ampliato: inizialmente il legislatore europeo si è preoccupato di tutelare la libertà di concorrenza e il divieto di discriminazione tra gli aspiranti aggiudicatari, ma con le ultime direttive in materia, al fine di favorire una crescita intelligente e sostenibile, sono stati posti nuovi obiettivi, quali la tutela dell’ambiente, la sicurezza sociale e del lavoro e la promozione dell’innovazione.

Partenariato per l’innovazione

In tal senso diviene certamente significativo l’istituto del partenariato per l’innovazione, introdotto dall’art. 31 della Direttiva 2014/24/Ue e attualmente disciplinato all’art. 75 del nuovo Codice dei contratti pubblici (di cui al D.lgs. n. 36/2023).

Esso consiste in una particolare procedura di gara ad evidenza pubblica finalizzata allo sviluppo e al successivo acquisto di prodotti, servizi o lavori caratterizzati da un livello di novità e innovazione tale che – caratteristica imprescindibile – non devono essere già presenti sul mercato.

L’iter procedimentale si compone di un’attività preliminare e di due fasi. L’attività preliminare si sostanzia nella verifica del fatto che l’esigenza della Stazione Appaltante non possa essere soddisfatta con soluzioni già esistenti nel mercato. 

Le successive due fasi hanno ad oggetto rispettivamente la definizione dei requisiti minimi che gli Operatori economici devono possedere e le negoziazioni successive alla presentazione delle offerte da parte dei medesimi Operatori economici. 

È, quindi, una procedura strutturata in fasi successive secondo la sequenza del processo di ricerca e di innovazione, che può comprendere la fabbricazione, la prestazione dei servizi o la realizzazione dei lavori e caratterizzata dalla previsione di obiettivi intermedi che le parti devono raggiungere.

Da quanto sopra è possibile desumere quali sono le caratteristiche del partenariato per l’innovazione siano: l’ampia durata, la complessità e la discrezionalità. 

Il dispiegamento in un arco temporale ampio è necessario per lo sviluppo e il successivo acquisto di prodotti, servizi o lavori dietro ai quali vi è un’attività di ricerca. 

Conclusioni sul partenariato per l’innovazione

La complessità è evidentemente legata allo sviluppo plurifasico della procedura, la quale offre il contesto in cui si inserisce la terza caratteristica: l’ampia discrezionalità riconosciuta alla PA in sede di negoziazione con gli Operatori economici.

Tuttavia, il partenariato per l’innovazione sembra avere difficoltà nel decollare. Le ragioni sembrerebbero essere molteplici. Innanzitutto, vi è un deficit di competenze tecniche degli apparti amministrativi che ostacola l’avvio di procedure di aggiudicazione estremamente complesse dal punto di vista tecnico; in secondo luogo rileva che il riconoscimento di ampi poteri discrezionali da un lato conferisce alla procedura di aggiudicazione in esame un grande potenziale in termini di promozione della ricerca e dello sviluppo, ma dall’altro spaventa i funzionari per il rischio di incorrere nella responsabilità amministrativa. 

Infine, ma non meno importante, si riscontra un deficit nelle piattaforme telematiche di negoziazione, oramai obbligatorie per la contrattazione tra pubblico e privato; in tal senso, spesso manca del tutto la previsione a catalogo della procedura, rendendo di fatto impossibile o altamente difficile il ricorso al partenariato per l’innovazione.

L’auspicio è che, all’esito della recente adozione del nuovo Codice dei contratti pubblici, dopo un primo periodo di attenzione per le procedure standardizzate, il sistema del procurement possa concentrarsi sui sistemi di approvvigionamento innovativi, consentendo alla P.A. di dotarsi di strumenti evoluti e maggiormente performanti per la soddisfazione dell’interesse pubblico.