IL VIA UFFICIALE DEL NUOVO CODICE AI GRUPPI EUROPEI DI COOPERAZIONE TERRITORIALE (GECT) ANCHE PER GLI APPALTI TRANSNAZIONALI

In linea con il contenuto del Libro Verde adottato dalla Commissione Europea nel 2011 le direttive considerano gli appalti pubblici lo strumento principe per la realizzazione di un mercato interno caratterizzato dalla massima concorrenza finalizzato anche a favorire la crescita economica e sociale integrata in ambito Europeo.

Nel considerando della direttiva 2014/24/UE viene infatti espressamente sostenuta la necessità di “ sfruttare pienamente il potenziale degli appalti pubblici al fine di realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. In tale contesto, è opportuno ricordare che gli appalti pubblici sono essenziali per promuovere l’innovazione , che è di primaria importanza per la futura crescita in Europa.”

In questo framework delineato a livello europeo, anche l’emanando codice degli appalti pubblici dedica norme specifiche per l’aggregazione a livello transfrontaliero di soggetti pubblici che intendono espletare procedure d’appalto comuni. In particolare si fa riferimento alle (i) centrali di committenza transnazionali, agli (ii) appalti congiunti occasionali nonché ai (iii) gruppi europei di cooperazione territoriale, forma giuridica quest’ultima che rappresenta un’assoluta novità rispetto alla prassi consolidata negli anni scorsi.

Invero, è noto come, in passato (e attualmente) le pubbliche amministrazioni intese a espletare un appalto congiuntamente ad altre amministrazioni collocate Stati membri diversi ricorrevano a degli accordi ad-hoc che, senza dare vita ad un nuovo soggetto giuridico, stabilivano le reciproche responsabilità, la gestione della procedura, la distribuzione dei lavori etc. Sotto il profilo normativo tale prassi trovava il proprio fondamento nell’art. 15 della Legge n. 241/1990 cosi come confermato anche dall’ANAC nel Parere 27 febbraio 2014[1].

Nel Codice emanando, l’art. 43 recante “Appalti che coinvolgono amministrazioni aggiudicatrici e enti aggiudicatori di Stati membri diversi” fa invece espresso riferimento alla possibilità di indire procedure d’appalto anche ricorrendo ai Gruppi europei di cooperazione territoriale di cui al Regolamento (CE) n. 1082/2006.

La novità dei GECT risiede nel fatto che enti di diversi Stati membri possono associarsi senza dapprima sottoscrivere un accordo internazionale ratificato dai parlamenti nazionali.

Va segnalato che il GECT è un soggetto dotato di personalità giuridica e in quanto tale soggetto a registrazione in uno stato membro prescelto, al controllo degli organi fiscali locali, alle procedure concorsuali e, di norma, la loro responsabilità nei confronti dei terzi non è limitata al patrimonio dello stesso GECT.

L’utilizzo della figura in esame nell’ambito degli appalti pubblici appare intesa a conferire ulteriore vigore ad uno strumento nato in origine per facilitare esclusivamente la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e/o interregionale al fine esclusivo di rafforzare la coesione economica e sociale.

Infatti, il Regolamento 1082/2006 è stato modificato ed integrato con il Regolamento 1302/2013 proprio allo scopo di accrescere l’efficienza e l’efficacia dei GECT tramite l’ampliamento della loro natura, eliminando gli ostacoli persistenti e facilitando la costituzione e l’attività dei GECT.

Si legge nel considerando 19 del Regolamento 1302/2013 che: “è opportuno estendere lo scopo di un GECT per comprendere l’agevolazione e la promozione della cooperazione territoriale in generale, compresa la pianificazione strategica e la gestione di problematiche regionali e locali in linea con la politica di coesione e altre politiche dell’Unione, contribuendo in tal modo alla strategia Europa 2020 o all’attuazione di strategie macroregionali. È pertanto opportuno che un GECT possa realizzare operazioni con un sostegno finanziario diverso da quello fornito dalla politica di coesione dell’Unione…”.

La decisione di istituire un GECT è adottata su iniziativa dei membri potenziali, ossia degli Stati membri o le autorità a livello nazionale; le autorità regionali; le autorità locali; le imprese pubbliche ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, o gli organismi di diritto pubblico ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 9, della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio; le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale conformemente al diritto nazionale e dell’Unione applicabile; gli organismi o le autorità nazionali, regionali o locali o le imprese pubbliche equivalenti di paesi terzi.

Ciascun membro potenziale, tra quelli innanzi citati: a) notifica allo Stato membro in virtù della cui legislazione è stato costituito l’intenzione di partecipare a un GECT; e b) invia a tale Stato membro una copia della convenzione e degli statuti proposti.

A seguito della notifica a norma del paragrafo 2 da parte di un membro potenziale, lo Stato membro che ha ricevuto tale notifica approva, tenuto conto della sua struttura costituzionale, la partecipazione al GECT del membro potenziale e la convenzione, a meno la costituzione del GETC non appaia difforme rispetto alla normativa applicabile oppure o non giustificata per ragioni di interesse pubblico.

Lo Stato membro decide, per quanto riguarda l’approvazione, entro un periodo di sei mesi dalla data di ricezione di una notifica. Se lo Stato membro che ha ricevuto la notifica non solleva obiezioni entro tale periodo, la partecipazione del membro potenziale e la convenzione si considerano approvate. Tuttavia, lo Stato membro in cui è prevista l’ubicazione della sede sociale del GECT è tenuto ad approvare formalmente la convenzione per consentire al GECT di poter essere costituito.

Il GECT è disciplinato dalla convenzione tra i suoi membri, dallo statuto e dalla normativa applicabile in virtù dell’assoggettamento alla legge dello stato in cui ha stabilito la propria sede sociale.

Mediante la convenzione i soggetti fondatori devono stabilire la denominazione del GECT e la sede sociale; l’estensione del territorio in cui il GECT può eseguire i suoi compiti; l’obiettivo specifico e i compiti specifici del GECT, la sua durata e le condizioni del suo scioglimento; l’elenco dei membri del GECT; gli opportuni accordi di riconoscimento reciproco, anche per il controllo finanziario e le procedure di modifica della convenzione, che devono rispettare gli obblighi di cui agli articoli 4 e 5.

Oltre a quanto sopra, lo statuto deve ulteriormente precisare: le modalità di funzionamento dei suoi organi e delle competenze di tali organi, nonché il numero di rappresentanti dei membri negli organi pertinenti; le relative procedure decisionali; la lingua di lavoro; le disposizioni circa il suo funzionamento; le procedure riguardanti la gestione e l’assunzione del personale; le disposizioni circa il contributo finanziario dei propri membri; le norme applicabili in tema di contabilità e di bilancio per i propri membri; la designazione di un revisore dei conti indipendente esterno; e le procedure di modifica dello statuto.

Al pari delle figure societarie, un GECT è dotato di un’assemblea costituita dai rappresentanti dei suoi membri di un direttore, che rappresenta il GECT e che agisce per conto di questo nonché altri organi, aventi competenze chiaramente definite.

Nonostante le disposizioni concernenti lo scioglimento previste dalla convenzione, il Regolamento (CE) 1082/2006 prevede la possibilità di scioglimento giudiziario del GECT che avviene su richiesta di un’autorità competente avente un legittimo interesse, qualora questo non soddisfi più le condizioni previste nell’articolo 1, paragrafo 2, o nell’articolo 7 del Regolamento oppure in particolare qualora l’attività del GECT esuli dai compiti ad esso assegnati.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte si può concludere che il Legislatore nazionale, nel recepire le direttive europee in materia di appalti pubblici e concessioni, oltre a rafforzare le forme di aggregazione tra soggetti pubblici già esistenti, ha dato il via ad uno strumento “consortile” transnazionale utilizzato fino ad oggi prevalentemente per fini di mera cooperazione territoriale.

Ancora una volta quindi le norme del codice confermano come per sfruttare appieno le potenzialità create in termini normativi le p.a. dovranno dimostrare doti e professionalità non solo tecniche e legali ma anche e sempre più manageriali anche internazionali.

[1] Parere ANAC 27 febbraio 2014: “…la direttiva 2004/18/CE consent[e] implicitamente la conclusione di appalti pubblici congiunti transfrontalieri”.
Nel diritto interno, peraltro, una simile possibilità potrebbe ricondursi nell’alveo degli accordi tra amministrazioni pubbliche, previsti e disciplinati dall’art. 15 della L. n. 241/1990 e s.m. Tale disposizione prevede, infatti, per le amministrazioni la possibilità di “concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in  collaborazione  di  attività  di interesse comune”. Come chiarito da questa Autorità con determinazione n. 7/2010, l’art. 15 della L. n. 241/1990, prefigura un modello convenzionale attraverso il quale le pubbliche amministrazioni coordinano l’esercizio di funzioni proprie in vista del conseguimento di un risultato comune in modo complementare e sinergico, ossia in forma di reciproca collaborazione, in maniera gratuita e nell’obiettivo comune di fornire servizi indistintamente a favore della collettività.”.