LEGGE DI BILANCIO 2019: IL RILANCIO DELLA PROGETTAZIONE ED I BENEFICI PER I CONTRATTI DI PPP ED IL BIM

La legge di bilancio per il 2019[1] nel preannunciare una complessiva revisione del Codice dei contratti pubblici[2] introduce alcune prime modifiche allo stesso Codice e prevede interessanti novità in materia di progettazione introducendo incentivi finanziari, con particolare riguardo ai contratti di Partenariato Pubblico Privato (“PPP”).

Proprio con riferimento alle opere da realizzare mediante contratti di PPP, al fine di accelerare la spesa per gli investimenti pubblici, sono previste misure volte a rafforzare il finanziamento di tutti i livelli di progettazione previsti dalla normativa vigente.

In particolare viene estesa l’operatività del Fondo rotativo per la progettualità (FROP), istituito presso la Cassa depositi e prestiti dalla legge 549/1995, per anticipare alle Amministrazioni ed enti pubblici le spese relative all’attività di progettazione[3].

L’art. 1, comma 171 della suddetta legge di bilancio[4] prevede che:

1. il Fondo anticipa le spese necessarie per la redazione delle valutazioni di impatto ambientale e dei documenti componenti tutti i livelli progettuali previsti dalla normativa vigente;
2. quote del Fondo possono essere destinate in via prioritaria dalla Cassa depositi e prestiti oltre che alle esigenze progettuali di opere relative all’edilizia scolastica, al dissesto idrogeologico, alla prevenzione del rischio sismico, anche ad opere da realizzare mediante contratti di partenariato pubblico privato;
3. il Fondo può essere alimentato anche da risorse finanziarie di soggetti esterni;
4. il Fondo può operare in complementarietà con analoghi fondi istituiti a supporto delle attività progettuali.

Il successivo comma 174 della legge di bilancio[5] prevede, inoltre, finanziamenti a fondo perduto al fine di potenziare il finanziamento della progettazione di fattibilità tecnico-economica e definitiva per opere da realizzare mediante contratti di partenariato pubblico privato.

Esclusivamente per tali opere è indicato che, il finanziamento a fondo perduto del documento di fattibilità delle alternative progettuali, del progetto di fattibilità tecnico-economica e del progetto definitivo di soggetti quali lo Stato, le regioni, gli enti locali e gli altri enti pubblici, è assegnato alla Cassa depositi e prestiti dalle leggi finanziarie[6].

Tali finanziamenti sono erogati dalla Cassa depositi e prestiti con proprie determinazioni e, con altro e diverso decreto di natura non regolamentare del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sono definiti termini e condizioni di utilizzo di tali risorse.

A seguito dell’attuazione di tali norme le Amministrazioni pubbliche avranno finalmente a disposizione le risorse necessarie per procedere alla redazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali e del progetto di fattibilità tecnico-economica, documenti che rappresentano la base imprescindibile per valutare la fattibilità e la convenienza economico-finanziaria di una infrastruttura pubblica da realizzare in PPP.

La disponibilità di risorse da parte dell’Amministrazione per procedere anche ai successivi livelli di progettazione, quali la progettazione definitiva ed esecutiva, potrà consentire alle stesse di poter scegliere la procedura di gara più adatta al caso concreto, e di non dover decidere sulla base dei livelli di progettazione a propria disposizione.

Ci si riferisce alla possibilità di affidamento del contratto di concessione secondo le procedure tradizionali previste dalla normativa comunitaria e nazionale oppure secondo la procedura di gara in finanza di progetto ad iniziativa pubblica di cui all’art. 183, commi 1-14 del Codice. Possibilità che, ad oggi, viene spesso preclusa alle amministrazioni pubbliche per carenza di personale interno qualificato a redigere progettazioni di elevata complessità tecnica e la documentazione giuridica ed economico – finanziaria a corredo di tali procedure e/o di risorse economiche per l’affidamento di queste attività a soggetti esterni all’Amministrazione.

La possibilità di finanziare con risorse pubbliche l’attività di realizzazione di tutti i vari livelli di progettazione, dovrebbe consentire l’ampliamento dell’utilizzazione delle suddette procedure di gara al pari di quella del promotore ad iniziativa privata prevista dall’art. 183, c. 15 del Codice. Quest’ultima può spesso rappresentare l’extrema ratio per la realizzazione di opere in PPP, atteso che in essa il costo della progettazione tecnica, giuridica ed economico-finanziaria è a carico del privato proponente. Tale procedura, tuttavia, non può avere attuazione generalizzata ma limitata al caso delle opere non presenti negli strumenti di programmazione dell’amministrazione.

Nella medesima direzione, volta a favorire gli investimenti pubblici attraverso un’attenzione anche finanziaria all’attività di progettazione delle opere pubbliche, il legislatore ha previsto, al comma 162 della legge di bilancio, l’istituzione di una Struttura per la progettazione di beni ed edifici pubblici. Sarà un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri a definirne l’allocazione, le modalità di organizzazione e le funzioni.

La Struttura, ferme restando le competenze delle altre amministrazioni, dovrebbe operare su richiesta delle amministrazioni centrali e degli enti territoriali interessati, che possono rivolgersi ad essa previa convenzione e senza oneri diretti per le prestazioni professionali rese per gli enti territoriali richiedenti.

Alla Struttura sono attribuite le seguenti finalità:

1. a) favorire lo sviluppo e l’efficienza della progettazione e degli investimenti pubblici;
2. b) contribuire alla valorizzazione, all’innovazione tecnologica, all’efficientamento energetico e ambientale nella progettazione e nella realizzazione di edifici e beni pubblici;
3. c) favorire la progettazione degli interventi di realizzazione e manutenzione, ordinaria e straordinaria, di edifici e beni pubblici, anche in relazione all’edilizia statale, scolastica, universitaria, sanitaria e carceraria;
4. d) predisporre modelli innovativi progettuali ed esecutivi per edifici pubblici e opere similari e connesse o con elevato grado di uniformità e ripetitività.

A proposito delle funzioni affidate dal legislatore alla nuova Struttura, con riferimento ad innovativi modelli progettuali, non si può fare a meno di citare i metodi e strumenti elettronici di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture di cui all’art. 23, c. 1, lett. h) e c. 13 del Codice dei contratti pubblici[7]. Ci si riferisce, specificatamente, alla c.d. progettazione BIM – Building Information Modelling (letteralmente: “Modello di Informazioni di un Edificio”), che dovrebbe fornire un contributo notevole per un miglioramento della progettazione in termini qualitativi, di riduzione dei costi e dei tempi.

Il Decreto Ministeriale del 1° dicembre 2017, n. 560, di attuazione del citato art. 23 comma 13 del Codice, ha definito le modalità ed i tempi di progressiva attuazione del BIM, fissando al 1° gennaio 2019 la prima applicazione per i lavori complessi relativi a opere di importo a base di gara pari o superiore a 100 milioni di euro[8].

I finanziamenti previsti dalla legge di bilancio potranno favorire l’attuazione di questa nuova metodologia di progettazione delle opere pubbliche, che richiede, nella prima fase di implementazione, importanti investimenti a carico delle stazioni appaltanti per:

1. a) un piano di formazione del personale in relazione al ruolo ricoperto,
2. b) un piano di acquisizione o di manutenzione degli strumenti hardware e software di gestione digitale dei processi decisionali e informativi, adeguati alla natura dell’opera, alla fase di processo ed al tipo di procedura in cui sono adottati[9].

Il BIM potrà trovare proprio nei contratti di PPP l’applicazione d’elezione riferendosi essenzialmente a opere complesse ai sensi del l’art. 3, lett. oo), del D.Lgs. 50/2016. La progettazione BIM potrebbe, infatti, ridurre la mortalità dei progetti di PPP favorendone la realizzazione.

Il BIM, definito come la “rappresentazione digitale di caratteristiche fisiche e funzionali di un oggetto”, non costituisce una tecnologia, bensì un metodo di progettazione e gestione delle opere supportato da diverse tecnologie e basato essenzialmente sul controllo di tutte le informazioni relative al progetto, in formato digitale e tra loro interconnesse, e sulla condivisione delle stesse informazioni.

Il BIM può essere immaginato come un processo di programmazione, progettazione, realizzazione e manutenzione di una costruzione, che utilizza un modello informativo, ossia un modello che ne contiene tutte le informazioni che riguardano il suo intero ciclo di vita, dal progetto alla costruzione, fino alla sua demolizione e dismissione.

L’utilizzazione dei metodi e strumenti elettronici di modellazione per le infrastrutture da realizzare con contratti di PPP potrebbero, infatti, consentire: un miglioramento dell’efficienza della progettazione; la riduzione dei tempi di affidamento dei contratti di PPP e di realizzazione delle opere; l’adeguata gestione dei rischi di progetto; una più agevole revisione del Piano Economico Finanziario al verificarsi degli eventi indicati dalla legge e/o previsti nel contratto; una migliore previsione dei costi di manutenzione e di gestione dell’opera; un corretto monitoraggio del progetto.

[1] Legge 30 dicembre 2018, n. 145, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021” in GU Serie Generale n.302 del 31-12-2018 – Suppl. Ordinario n. 62

[2] Si veda, in particolare, art. 1, comma 912

[3] Il Fondo rotativo per la progettualità (FROP) è stato istituito dalla legge del 28 dicembre 1995 n. 549 (art. 1 commi 54 – 58) e regolamentato dalla Circolare CDP n.1250/2003

[4] L’art. 1, c. 171 legge 145 del 2018 modifica l’art. 1, c. 54 legge 28 dicembre 1995, n. 549.

La dotazione del Fondo è stabilita periodicamente dalla Cassa depositi e prestiti, che provvede alla sua alimentazione, in relazione alle dinamiche di erogazione e di rimborso delle somme concesse in anticipazione, comunque nel rispetto dei limiti annuali di spesa sul bilancio dello Stato

[5] Il comma 174 dell’art. 1, legge 145 del 2018 modifica l’art. 4 della legge 17 maggio 1999, n. 144

[6] L’assegnazione può essere incrementata, con uno o più decreti di natura non regolamentare del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, a valere sulle risorse disponibili del Fondo per la progettazione di fattibilità delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese di cui all’articolo 202, comma 1, lettera a), del Codice dei contratti pubblici.

[7] L’art. 23 del Codice attua la direttiva 2014/24/UE, art. 22, paragrafo 4.

[8] Il D.M. del 1 dicembre 2017, n. 560, all’art. 6 indica i tempi di introduzione obbligatoria dei metodi e strumenti elettronici di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture:

“[…] per i lavori complessi relativi a opere di importo a base di gara pari o superiore a 50 milioni di a decorrere dal 1° gennaio 2020;

 per i lavori complessi relativi a opere di importo a base di gara pari o superiore a 15 milioni di euro a decorrere dal 1° gennaio 2021;

per le opere di importo a base di gara pari o superiore alla soglia di cui all’articolo 35 del codice dei contratti pubblici, a decorrere dal 1° gennaio 2022;

 per le opere di importo a base di gara pari o superiore a 1 milione di euro, a decorrere dal 1° gennaio 2023;

per le nuove opere di importo a base di gara inferiore a 1 milione di euro, a decorrere dal 1° gennaio 2025.”

[9]Si veda, in particolare, l’art. 3 del Decreto Ministeriale del 1 febbraio 2017, n. 560 di attuazione dell’art. 23, c. 13 del Codice dei contratti pubblici.