DGUE: CRITICITA’ E PROSPETTIVE DI IMPLEMENTAZIONE NELL’APPROFONDIMENTO DI PIERLUIGI PISELLI E ALESSIO CICCHINELLI

L’articolo “Documento di gara unico europeo, quante difficoltà: l’urgenza è digitalizzare la compilazione”, di Pierluigi Piselli, Alessio Cicchinelli e Silvana Cirillo,

pubblicato il 13.04.2022 su Agenda Digitale

Il Documento di Gara Unico Europeo (DGUE) è ancora considerato uno strumento di semplificazione, digitalizzazione e standardizzazione delle dichiarazioni rese dagli operatori economici ai fini della partecipazione agli appalti pubblici. Tuttavia, il suo utilizzo all’interno delle gare pubbliche è divenuto per gli operatori economici sempre più un momento critico, le cui conseguenze negative possono influire sulla stessa vita dell’impresa. Le recenti sperimentazioni di Agid per digitalizzare il processo di compilazione puntano proprio a semplificare la pratica.

Sistema di e-Procurement, lo stato dell’arte
L’e-procurement è giustamente considerato come una delle principali leve di sviluppo del Paese e infatti, sia nel PNRR che nel disegno di legge delega in materia di contratti pubblici attualmente al vaglio delle Camere, l’efficientamento delle procedure di approvvigionamento della PA passa, anzitutto, dalla digitalizzazione e informatizzazione delle procedure. Al momento, le principali novità normative sull’e-procurement riguardano, da un lato, il Decreto 12 agosto 2021, n. 148, “Regolamento recante modalità di digitalizzazione delle procedure dei contratti pubblici”, adottato ai sensi dell’art. 44 del Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50[1]; dall’altro, le modifiche introdotte dal D.L. n. 77/21, convertito da L. n. 108/21, all’art. 81, co. 4, D.Lgs. n. 50/16, con cui viene implementata la Banca dati nazionale dei contratti pubblici, attraverso l’istituzione del fascicolo virtuale dell’operatore economico. Tale fascicolo rappresenta lo strumento utile alla verifica dell’assenza di motivi di esclusione di cui all’articolo 80, dell’attestazione di cui all’articolo 84, comma 1, per i soggetti esecutori di lavori pubblici, nonché dei dati e dei documenti relativi ai criteri di selezione di cui all’articolo 83 per servizi e forniture.

Fascicolo virtuale dell’operatore economico
In questo senso, il fascicolo virtuale dell’operatore economico dovrà essere utilizzato per la partecipazione alle singole gare e i dati e i documenti in esso contenuti potranno essere utilizzati anche per gare diverse. Inoltre, in sede di partecipazione alle gare, l’operatore economico dovrà indicare i dati e i documenti relativi ai requisiti generali e speciali di cui agli articoli 80, 83 e 84, contenuti nel fascicolo virtuale per consentire la valutazione degli stessi alla stazione appaltante.

Quale norma di raccordo con le anzidette disposizioni legislative, l’art. 20 del citato Regolamento recante le modalità di digitalizzazione delle procedure dei contratti pubblici dispone che le piattaforme di e-procurement utilizzate dovranno garantire l’interazione con la Banca dati nazionale dei contratti pubblici. Dunque, l’intenzione che emerge dal quadro complessivo sinteticamente riportato è quello di snellire gli oneri documentali e, in generale, le operazioni che le Stazioni appaltanti e gli operatori economici devono osservare, attraverso la creazione di un luogo virtuale utile a registrare tutto quello che un’impresa fa con qualsiasi ramo della PA. Come dichiarato a mezzo stampa dal Presidente dell’ANAC, pertanto, il fascicolo virtuale rappresenta “un vantaggio per le PA che non dovranno più chiedere informazioni sulle imprese perché è tutto a portata di mano. Ma un vantaggio anche per le imprese che non dovranno più presentare documentazione di cui la PA già dispone”.

Il ruolo del DGUE
Il sistema di e-procurement descritto nel Regolamento sopra menzionato e completato dal fascicolo virtuale dell’operatore economico implica sempre l’utilizzo del DGUE. Questo però rappresenta un fronte problematico. Soprattutto a partire dall’entrata in vigore del D.Lgs. n. 50/16, infatti, si assiste ad una sempre più accentuata complessità di redazione dell’autodichiarazione necessaria alla partecipazione alla gara, derivante non solo dal fermento normativo che ha sempre caratterizzato l’ambito della contrattualistica pubblica, ma anche dall’incerta formulazione del dettato legislativo in merito alle cause di esclusione cd. non automatiche[2]. Così, ad esempio, per quanto riguarda le dichiarazioni concernenti l’insussistenza di cause di esclusione non automatiche – come i cd. gravi illeciti professionali – rese in gara o in sede di attestazione SOA da parte degli operatori economici, esse hanno avuto l’effetto di aumentare i rischi di incorrere in casi di falsità/omissione dichiarativa e, di conseguenza, in sanzioni pecuniarie o addirittura interdittive da parte dell’ANAC[3].

L’impatto della sperimentazione AGID
Sotto questo profilo, vanno viste con favore le recenti sperimentazioni annunciate dall’AGID circa il processo di compilazione elettronica del DGUE disponibile al link ESPD, con l’obiettivo di “agevolare la partecipazione degli operatori economici alle procedure di appalto, ridurre gli oneri documentali ed economici a carico degli stessi, semplificare e velocizzare la verifica dei requisiti da parte delle stazioni appaltanti”; ogni processo che riduca il rischio di errore nella compilazione del DGUE da parte dell’operatore economico, infatti, è un modo per agevolare una sana e trasparente competizione, oltre che la certezza nelle condizioni di partecipazione alla gara.

Il nodo dell’interoperabilità
Ci si deve chiedere, tuttavia, se lo sviluppo dell’e-procurement e l’introduzione del fascicolo virtuale dell’operatore economico possano spostare ancor più in avanti la riflessione europea, prima ancora che nazionale, circa la permanente necessarietà del DGUE quale strumento di accesso degli operatori economici alle gare pubbliche. Più in particolare, tenuto conto delle criticità che nella prassi il momento dichiarativo implica in capo agli operatori economici, sarebbe opportuno riflettere se tale momento possa dirsi ancora attuale e necessario, in un sistema che si basa sempre più sull’interoperabilità dei dati e la consultazione diretta della Stazione appaltante in un luogo virtuale contenente la storia dell’operatore economico.

Proposte per semplificare
Posto che la finalità del fascicolo virtuale dell’operatore economico è quella di sgravare il partecipante dall’adempiere agli attuali oneri documentali, tale strumento potrebbe servire anche per sgravarlo dagli attuali oneri dichiarativi, in questo modo, in un sistema di e-procurement evoluto, la domanda di partecipazione potrebbe contenere soltanto i dati essenziali dell’operatore economico interessato a partecipare a una gara pubblica, in quanto tutti gli altri dati, rilevanti ai sensi degli artt. 80, 83 e 84, D.Lgs. n. 50/16 sarebbero comunque già disponibili nel fascicolo virtuale dell’operatore economico e direttamente consultabili dalla Stazione appaltante.

Eliminare del tutto, grazie al fascicolo virtuale, il momento dichiarativo concernente l’insussistenza delle cause di esclusione di cui all’art. 80, con particolare riferimento a quelle cd. non automatiche, comporterebbe un sicuro beneficio per gli operatori economici, non più onerati di procedere ad una difficile attività di esegesi normativa circa i fatti e le informazioni che potrebbero (o non potrebbero) servire alla Stazione appaltante ai fini delle relative valutazioni di carattere discrezionale. Ed infatti, da un lato, tutte le informazioni ritenute rilevanti sarebbero già direttamente consultabili dalle Stazioni appaltanti sul fascicolo virtuale dell’operatore economico; dall’altro, si eliminerebbe in radice la possibilità per il partecipante di incorrere in una falsità/omissione dichiarativa e, di conseguenza, nell’eventuale apertura di un procedimento sanzionatorio da parte dell’ANAC.

In conclusione, se obiettivo dell’e-procurement è quello di efficientare e semplificare la procedura di gara, il destino del DGUE potrebbe non essere così scontato.

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Note
Il decreto individua i principi generali per la digitalizzazione dei processi di approvvigionamento delle pubbliche amministrazioni e le caratteristiche tecniche generali dei sistemi che ne costituiscono il supporto telematico. In data 18.3.22, peraltro, l’AGID ha annunciato che “Si svolgerà giovedì 31 marzo, a partire dalle 10.30 in modalità remota, l’incontro pubblico organizzato da AgID propedeutico alla definizione delle linee guida per la realizzazione o l’adeguamento delle piattaforme telematiche di e-procurement [previste dall’art. 2 del Decreto 12 agosto 2021], secondo gli standard tecnici di interoperabilità definiti a livello europeo e nazionale. L’obiettivo dell’incontro è di avviare un percorso di coinvolgimento dei produttori e fornitori di prodotti, strumenti, servizi digitali per l’e-procurement pubblico, e di tutti i soggetti che possono essere interessati e ritengono di poter contribuire al processo di definizione delle regole tecniche per la digitalizzazione delle procedure di appalto”. ↑
Sul punto, si permetta di rinviare a “Blockchain, ecco come può semplificare la partecipazione alle gare” di Pierluigi Piselli e Alessio Cicchinelli, pubblicato su Agenda digitale del 26 novembre 2020. ↑
Sul tema, già in “Documento di Gara Unico Europeo elettronico italiano, ricetta per un procurement più semplice” di Nicoletta Pisanu pubblicato su Agenda Digitale del 22 febbraio 2019 si paventavano i rischi sull’effettiva utilità dello strumento a fronte dei mancati aggiornamenti del modello di DGUE da parte del MIT, con la conseguente necessaria produzione di dichiarazioni integrative da parte dell’operatore economico nell’ambito della parte dedicata proprio all’assenza di cause di esclusione. ↑