L’APPROVVIGIONAMENTO DI BENI E SERVIZI DA PARTE DEL SSN: LE NOVITA’ DELLA LEGGE DI STABILITA’

Pubblicato sulla rivista Teme di Gennaio/Febbraio l’articolo “Approvvigionamento di beni e servizi da parte del SSN: le novità della legge di stabilità” a cura dell’ Avv. Pierluigi Piselli e del Dott. Francesco Anastasi.

Acquisto di beni e servizi del SNN: la disciplina a sistema

Il Sistema Sanitario Nazionale (SSN) si presenta come uno dei più efficienti ed equi sistemi sanitari di tutto il mondo. Uno studio condotto da Bloomberg nel 2014 ha classificato il SSN come terzo miglior sistema sanitario a livello mondiale superato solamente da Singapore ed Hong Kong. I parametri presi in considerazione dalla società prendevano in considerazione, tra i vari punti, l’aspettativa di vita, la quantità e la qualità della spesa sanitaria. La spesa per garantire questi livelli sanitari peraltro rappresenta una quota significativa del PIL (nel 2013 si è attestata al 8,9% del PIL) con una spesa media di oltre 3000 dollari pro capite.

Questa quota sebbene più ridotta rispetto ad altri paesi OCSE, presenta margini di efficienza tali da garantire livelli prestazionali superiori e più completi.

In particolare, la razionalizzazione di quella parte della spesa sanitaria atta all’acquisto di beni e servizi è stata oggetto di una serie di interventi normativi che hanno realizzato un risparmio di spesa pari a 14,3 miliardi di euro nel triennio 2012-2014. Gli interventi principali sono stati la cosiddetta Spending review I, introdotta con il d.l. 7 maggio 2012 n. 52 e  la Spending review II  introdotta con il d.l. 6 luglio 2012 n. 95.

Con la prima normativa sulla razionalizzazione della spesa sono state introdotte anche disposizioni volte a potenziare il sistema di centralizzazione e razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della pubblica amministrazione sanitaria. In particolare, ciò è stato possibile individuando livelli di fabbisogni standard e la fissazione di un livello di spesa uniforme per voci di costo. Proprio in questo contesto si è dato avvio a quel processo poi completato con la legge di stabilità 2016. Infatti, con la Spending review I si è rafforzata la cogenza delle convenzioni-quadro Consip sull’acquisto di beni e servizi intermedi. Inoltre, gli Enti del SSN, sono stati obbligati ad aderire alle convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento e ad utilizzare le convenzioni Consip ogniqualvolta le centrali non siano state istituite o non trattino il particolare bene. Accanto a questo è stato previsto l’obbligo di fare ricorso per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, agli strumenti di acquisto e negoziazione telematici messi a disposizione da Consip o dalle centrali regionali di riferimento.

La Spending review II ha introdotto invece l’obbligo di negoziare i nuovi contratti o rinegoziare i contratti già conclusi in modo da concordare un corrispettivo inferiore rispetto a quello fissato le cui modalità di determinazione sono fissate dallo stesso provvedimento normativo, all’art. 15.

Le modifiche introdotte dalla legge di stabilità sull’acquisto di beni e servizi: centrale unica di committenza

La Legge del 28 dicembre 2015, n. 208 (cd Legge di stabilità 2016), pubblicata in Suppl. ordinario n. 70 alla Gazzetta Ufficiale del 30 dicembre 2015, n. 302 relativa a “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” ha introdotto una serie di disposizioni volte a garantire un più rapido, efficiente ed economico approvvigionamento di beni e servizi da parte delle aziende del SSN.

Innanzitutto, la legge di stabilità intanto stanzia per il 2016 un budget di 111 miliardi di euro per il SSN, rideterminandolo in riduzione rispetto a quanto pianificato nella precedente legge di stabilità. Vengono introdotte alcune norme che disciplinano le modalità di rientro per gli ospedali che abbiamo realizzato un disavanzo superiore ai dieci milioni euro. Di grande rilevanza è poi la disposizione che stanzia 800 milioni di euro per la revisione del LEA, i livelli essenziali di assistenza.

In particolare, per quel che concerne l’acquisto di beni e servizi, nel solco dei precedenti interventi normativi si introducono una serie di disposizioni volte alla razionalizzazione del reperimento di beni e servizi. Più nel dettaglio, il comma 512 stabilisce che le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della PA così come indicata dall’ISTAT nell’articolo 1 della legge 196/2009, devono provvedere ai propri approvvigionamenti “esclusivamente tramite Consip SpA o i soggetti aggregatori”; la stessa disciplina è prevista per le centrali di committenza regionali quando si tratti di beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti. Il Comma 520, poi richiamando le finalità di cui al comma 512, (la razionalizzazione della spesa) stabilisce devono essere definiti criteri uniformi per l’acquisto di beni e servizi da parte degli enti del SSN. In particolare nell’ottica di consentire l’interoperabilità dei sistemi informativi degli enti del SSN e garantire omogeneità dei processi di approvvigionamento su tutto il territorio nazionale, questi criteri devono essere individuati attraverso degli accordi sanciti in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, previo parere dell’Agid e della Consip SpA,

In un ottica di ulteriore razionalizzazione le centrali uniche di acquisto sono state ridotte da 35.000 a 33 (21 centri regionali, 1 centro nazionale, 9 città metropolitane, 2 province), in modo che centri di spesi aggregati possano generare risparmio. Da ultimo con DPCM approvato il 24.12.2015 sono state individuate 14 categorie merceologiche rispetto alle quali sono stati fissati i singoli tetti di spesa.

Una lettura prospettica

Sul valore effettivo di questo intervento normativo non si può dare una sicura valutazione scevra da una considerazione di ordine politico.

L’aspettativa, chiaramente, è quella di un sistema di approvvigionamento che non punti al risparmio fine a se stesso ma intenda anche garantire livelli prestazionali adeguati alla qualità del SSN.

Merita un plauso il tentativo di razionalizzare le modalità di approvvigionamento anche indicando tetti di spesa massima purchè questo naturalmente non si trasformi in un tentativo di ridurre la concorrenza.

Da ultimo si deve plaudere, anche qui a livello meramente teorico, al tentativo di sviluppare il sistema del e-procurement  nel contesto di una spinta generalizzata alla digitalizzazione della P.A..

La problematica che, viceversa, sembra porsi immediatamente all’interprete, peraltro segnalata da più parti, è quella inerente alla immediata utilizzabilità di Consip per l’acquisto di beni e servizi. Infatti, molte delle convenzioni per le varie categorie merceologiche devono essere attivare. La legge di stabilità, in astratto, consentirebbe di dotarsi di beni non presenti in Consip aggirando temporaneamente la stessa ma solo dietro avallo degli dirigenti della P.A., che potrebbero essere ben più che tentennanti considerato che potrebbero incorrere nel rischio di essere esposti a un procedimento per danno erariale. In questo contesto, il rischio è che per sei mesi (tempo minimo per garantire a Consip di stipulare tutte le necessarie convenzioni) si possa determinare uno stallo nell’approvvigionamento.

La legge di stabilità sulle nuove procedure di assunzione di personale per le aziende sanitarie: cenni

Da ultimo, va rilevato che la legge di stabilità, ha introdotto anche la possibilità di procedere a integrazioni di personale. Le Regioni con i risparmi realizzati dovranno procedere a nuove assunzioni di medici e infermieri per integrare il personale ormai numericamente ridotto.

Questa è la soluzione elaborata dal Governo alla carenza di personale che da tempo affligge le aziende del SSN. In questo contesto, ci si aspetta quindi di assistere a procedure concorsuali volte all’assunzione di nuovo personale e contemporaneamente, o quantomeno, alla stabilizzazione del personale precario in forza presso le aziende del SSN, stante la possibilità garantita dalla legge di stabilità di riservare il 50% di posti messi a bando al personale da stabilizzare.

Tuttavia, anche con riferimento a questa innovazione va espressa una riserva.

Da un lato, infatti, c’è il rischio che le Regioni si lascino andare ad una eccessiva creatività nel modo di reperire le risorse con cui coprire le nuove assunzioni. Dall’altro lato, aver previsto 6000 nuove assunzioni comprensive però ella riserva di posti per i precari già in servizio presso le aziende del SSN, in fatto, dimezza il valore delle nuove assunzioni stante che la metà dei posti è, giustamente, riservata a soggetti che già svolgono attività lavorativa presso quelle strutture.

Questa disposizione sebbene finalmente porti una svolta nel settore, tuttavia, ha portata troppo esigua per essere davvero in grado di determinare un beneficio concreto.