IL NUOVO TESTO UNICO IN MATERIA DI SOCIETÀ A PARTECIPAZIONE PUBBLICA

GU Serie Generale n.210 del 8-9-2016

Il 23 settembre è entrato in vigore D.Lgs. 19-8-2016 n. 175, recante il “Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

L’intervento normativo, atteso da tempo, si inserisce nell’ordinamento come una vera e propria guida sul fenomeno della partecipazione societaria pubblica, riassumendo in un quadro organico e razionale le disposizioni in materia già vigenti.

In particolare, dalla lettura dei 28 articoli che compongono il Testo Unico, si percepisce a chiare lettere la volontà del Legislatore di regolamentare i singoli aspetti che interessano le società partecipate dagli enti pubblici.

Il Testo Unico, inoltre, si caratterizza sin dalle premesse, per l’evidente coordinamento con il Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50; coordinamento realizzato anche mediante un esplicito riferimento ad istituti tipici della contrattualistica, e al rimando alle norme ivi previste.

Circostanza questa di non poco momento, essendo le società a partecipazione pubblica tenute al rispetto del Codice dei Contratti.

Volendo riassumere  schematicamente il contenuto della novella legislativa, questi risultano i punti chiave della riforma:

• le società ammesse sono solo quelle, anche consortili, in forma di società per azioni o società a responsabilità limitata, anche in forma cooperativa;
• le finalità perseguibili sono esclusivamente le seguenti:
  • a) produzione di un servizio di interesse generale;
  • b) progettazione e realizzazione di un’opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra  amministrazioni  pubbliche,  ai  sensi dell’articolo 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016;
  • c) realizzazione e   gestione   di   un’opera   pubblica   ovvero organizzazione  e  gestione  di  un  servizio  d’interesse   generale attraverso un contratto di partenariato di cui all’articolo  180  del decreto legislativo n. 50 del 2016, con un  imprenditore  selezionato con le modalità di cui all’articolo 17, commi 1 e 2;
  • d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all’ente  o  agli enti pubblici partecipanti, nel rispetto delle  condizioni  stabilite dalle direttive europee in materia  di  contratti  pubblici  e  della relativa disciplina nazionale di recepimento;
  • e) servizi di committenza, ivi incluse le attività di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e  di amministrazioni  aggiudicatrici  di  cui  all’articolo  3,  comma  1, lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016.
• di regola le c.d. “società strumentali” non possono costituire nuove società o acquisire nuove partecipazioni;
• è ammessa una deroga eventuale alle predette regole, previa adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che si pronuncia sul singolo caso;
• per la costituzione delle società partecipate o l’acquisto di quote è sempre prevista una motivazione analitica;
• per la costituzione delle società partecipate o l’acquisto di quote è prevista una comunicazione, a fini conoscitivi, nei confronti della Corte dei Conti, nonché una comunicazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che può esercitare i poteri di cui all’articolo 21 -bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287;
• vengono dettate norme specifiche sulla governance societaria;
• vengono dettate norme specifiche sulla responsabilità civile e contabile della società e dei componenti degli organi societari;
• il MEF dovrà emanare un decreto che suddivide, sulla base delle dimensioni e degli indicatori qualitativi, le società a partecipazione pubblica in 5 fasce. A tali fasce corrisponderà un tetto limite per gli stipendi di manager e dipendenti delle società partecipate. Sono escluse da tale ricognizione le società quotate e che quelle che hanno emesso titoli quotati;
• vengono dettate norme specifiche in merito alle situazioni di crisi aziendale;
• è istituita presso il MEF una struttura con funzioni di monitoraggio, indirizzo e coordinamento delle società pubbliche;
• viene recepita anche in questa sede la figura della società in house, mutuando le regole di derivazione comunitaria già contenute nel D.Lgs. n. 50/2016 (in particolare il limite dell’80% del fatturato da conseguire esclusivamente infragruppo);
• viene regolamentata anche la diversa figura della società mista pubblico – privata;
• è prevista e disciplinata la quotazione delle società pubbliche in mercati regolamentari;
• anche la gestione dei dipendenti è soggetta ad un regime speciale, soprattutto in termini di reclutamento del personale;
• annualmente le amministrazioni pubbliche devono svolgere un’analisi in relazione alle proprie partecipazioni societarie, e provvedere alla loro razionalizzazione, fusione o soppressione. In caso contrario è prevista una sanzione amministrativa da € 5.000 a € 500.000, oltre al danno erariale provocato;
• entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto (23 marzo 2017), ciascuna amministrazione pubblica effettua con provvedimento motivato la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute alla medesima data di entrata in vigore del presente decreto, individuando quelle che devono essere alienate, nel caso in cui si rilevino:
  • partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna delle categorie di cui all’articolo 4;
  • società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori  superiore a quello dei dipendenti;
  • partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;
  • partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro;
  • partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d’interesse  generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;
  • necessità di contenimento dei costi di funzionamento;
  • necessità di aggregazione di società aventi ad oggetto le attività consentite all’articolo 4;

• vengono dettate specifiche norme in tema di contabilità finanziaria delle società partecipate e delle amministrazioni controllanti;
• viene sancito il principio della totale trasparenza sulle risorse e sui risultati ottenuti;
• è prevista l’alienazione delle partecipazione societarie che alla data di entrata in vigore del Testo Unico non rispettano i criteri delineati dalla novella legislativa.

In altri termini, vengono ad essere approfonditi tutti i principali aspetti relativi ad ogni società partecipata, a cominciare dalla loro costituzione sino al loro possibile scioglimento.

Altra peculiare caratteristica della disposizione legislativa in commento è data dalla scelta esplicita di abrogare alcune norme sulle quali si ergeva la frastagliata disciplina delle società partecipate, interessate nell’ultimo decennio da un’intensa e spesso contraddittoria superfetazione normativa (nello specifico, l’art. 3, comma 27 e ss della L. 244/2007, nota anche come legge finanziaria 2008, e l’art. 13 del D.L. 233/2006, c.d. “Decreto Bersani”).

Infine, il Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica si caratterizza per la devoluzione alla giurisdizione della Corte dei Conti delle controversie relative al danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società pubbliche.

In tal senso, l’art. 12, comma 2 individua espressamente le condizioni richieste perché si attivi il controllo contabile: “Costituisce danno erariale il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subito dagli enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell’esercizio dei propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione.”

Il controllo giurisdizionale non esaurisce, tuttavia, il ruolo della Corte dei Conti: il giudice contabile è, infatti, più in generale destinato a recepire tutte quelle comunicazioni sensibili che il Testo Unico individua come obbligatorie per la costituzione, l’attività e la soppressione delle società partecipate, nonché l’acquisto o la vendita di quote societarie.

In conclusione, il D.Lgs. 19-8-2016 n. 175 rappresenta la rinnovata sfida del legislatore verso una reale armonizzazione e responsabilizzazione della partecipazione societaria della P.A., dopo i falliti tentativi già svolti in passato in questo senso.

Trattasi di un’importante occasione di razionalizzazione e contenimento dei costi della Pubblica Amministrazione, ferma restando la naturale e necessaria prosecuzione (o costituzione) delle gestioni societarie virtuose, che abbiano cioè dimostrato di essere in grado di soddisfare gli interessi generali della collettività o le diverse esigenze strumentali delle Amministrazioni proprietarie, nel pieno rispetto del principio di economicità e buon andamento dell’attività pubblica.