LE OPPORTUNITÀ DELLA DIGITALIZZAZIONE DEI PROCESSI PER FAR TORNARE COMPETITIVO IL PAESE

L’articolo “Le opportunità della digitalizzazione dei processi per far tornare competitivo il Paese“,

a cura degli Avv.ti Pierluigi Piselli e Stefano De Marinis,

pubblicato l’11.06.2020 su Edilizia e Territorio – Il Sole 24 Ore

 

Costituisce affermazione ormai largamente condivisa quella secondo la quale gli effetti legati alla pandemia da Covid 19 hanno accelerato la transizione del nostro vivere quotidiano verso la digitalizzazione, rendendo in pochi mesi attuali standard comportamentali e di pensiero che, pur già nella disponibilità delle necessarie tecnologie, per tanti anni non era stato possibile né correttamente intendere né, tantomeno, radicare.

Basti pensare alle videochiamate, accessibili su rete mobile e con dispositivi ordinariamente in commercio fin dalla fine degli anni 90 – in alcuni quartieri di Roma e Milano attivabili addirittura su rete fissa – oggi divenute strumento ordinario di relazione per tutte le necessità, per non parlare della possibilità di lavorare totalmente da remoto, attività che in Italia abbiamo battezzato come smart working, che anche dopo il lockdown continuerà ad essere largamente utilizzata sia dalla pubblica amministrazione che dai privati.

Per venire ai temi che per tradizione più ci riguardano, pensiamo ai problemi ed alle argomentazioni che usavano appasionarci non molti mesi orsono, quando, ancora in occasione del termine del 18 ottobre 2018 fissato in modo ultimativo dalle Direttive comunitarie in materia di contratti pubblici e concessioni per spingere gli Stati membri ad implementare le gare elettroniche, si poneva il tema della gestione delle stesse da remoto, o della conduzione delle relative sedute in streaming, senza pensare, ad esempio, che anche i sopralluoghi potevano essere effettuati in modo rapido, economico e sicuro attraverso webcam.

In questo senso, i passi che tutti hanno dovuto compiere in questi mesi hanno natura irreversibile e gli scenari che si aprono anche, e forse soprattutto, nel campo dell’attività amministrativa possono risultare decisivi per consentire, soprattutto al nostro Paese, di riprendere quella strada di sviluppo che da troppo tempo manca e che sarebbe più che legittimo attendersi dalla settima economia mondiale.
Sul punto, con piacere qui rileviamo che le opportunità offerte dalla digitalizzazione dei processi e le relative specifiche implicazioni di cui più avanti parleremo, appaiono oggi condivise anche da autorevole parte del dibattito avviato sul come far ripartire l’Italia (Iniziative per il rilancio “Italia 2020-2022” Giugno 2020). Nelle allegate Schede di Lavoro, infatti, vi ritroviamo (pag.36 e 73) ragionamenti e soluzioni operative che, non a caso in coincidenza del completamento del mercato elettronico degli appalti di cui si è già fatto cenno, avevamo avuto modo di descrivere (P. Piselli, “Public Procurement 4.0” in Rivista Trimestrale Appalti 2019, III, p.861 e ss. Specie 918; intervento tenuto in occasione del Primo Congresso dei Magistrati Amministrativi Italiani svoltosi a Roma nei giorni 7 e 8 giugno 2019) ed applicare nel quadro di operazioni per così dire antesignane, in linea con il prevedibile, oltre che auspicabile sviluppo che il tema dovrà necessariamente avere nell’imminente futuro.

La stessa Unione Europa pone il tema della digitalizzazione tra gli obiettivi primari della propria azione di breve/medio periodo, destinandovi particolare attenzione e cospicue risorse, e lo sviluppo dei processi digitali, a maggior ragione in Italia, potrebbe in effetti rivelarsi decisivi per risolvere problemi di contesto noti da tempo, che ostacolano quella crescita. Laddove pienamente perseguita, la digitalizzazione costituirebbe una delle auspicate riforme di cui il Paese necessita per tornare competitivo, innovando e generando un contesto favorevole agli investimenti pubblici e privati attraverso l’efficacia della sua azione e l’abbattimento degli oneri di sistema, allo stesso modo di come, ad esempio, qualsiasi impresa deve innovare le proprie linee produttive per essere competitiva sul mercato, riducendo i costi e migliorando la performance.

Di questo vorremmo in questa sede parlare, soffermandoci su due distinti profili, non sempre posti con sufficiente evidenza nel dibattito ormai in corso sulla digitalizzazione dei processi e l’Innovation Technology nella pubblica amministrazione, senza sacrificare ruolo e capacità del patrimonio umano che la contraddistingue mettendo le macchine al servizio dell’uomo e non viceversa.

Trattasi dellanotarizzazione informatica dei processi mediante utilizzo di blockchain,  per garantire tempestività ed efficacia all’azione amministrativa senza sacrificare i controlli, da svolgere in fase successiva, anzi rafforzandoli, e del procedimento amministrativo assistito, volto a risolvere il problema di ciò che usa definirsi come amministrazione difensiva o blocco della firma, in ragione delle responsabilità che il pubblico funzionario è chiamato ad assumersi in presenza di un quadro normativo non sempre chiaro ed univoco, difficile da ridefinire o aggiornare utilmente in tempi compatibili con le necessità della ripresa.

Per quel che riguarda la valorizzazione delle blockchain, definite dall’art. 8 ter della legge n.135 del 2018 (di conversione del decreto semplificazioni 2018) che le ha introdotte nell’ordinamento come “tecnologie basate su registri distribuiti”, va detto che la loro caratteristica è quella di garantire data, provenienza e soprattutto immodificabilità e riservatezza dei documenti immessi nel “sistema condiviso” (cioè caricato in blockchain), cosa che conferisce non solo certezza ai rapporti giuridici che su di essi si basano, ma anche la possibilità di conservarli e utilmente gestire i provvedimenti o gli atti che ne derivano, anche ai fini delle prescritte quanto necessarie verifiche di legittimità.

Queste potranno essere svolte successivamente all’adozione del provvedimento che nel frattempo avrà il suo corso (esempio, erogazione di un sussidio, approvazione di una conferenza di servizi o di un progetto, aggiudicazione e stipula di contratti d’appalto) senza sacrificare la certezza (in quanto inserito in blockchain) del dato sul quale il provvedimento, financo l’attività ad esso propedeutica, è stata svolta, con la speditezza di esame tipica delle procedure informatiche che superano a piè pari il problema delle comunicazioni cartecee che nessuno riesce utilmente a leggere e gestire, anche e soprattutto per la loro copiosità.

In questo senso possiamo parlare di “notarizzazione informatica” dell’attività svolta, secondo un processo totalmente digitalizzato, che di per sé non richiede il ricorso o la gestione di forme di intelligenza artificiale, valido sia in campo amministrativo che nelle normali transazioni tra privati, la cui caratteristica è quella di garantire certezza giuridica a tutte le relazioni poste in essere, consentendo, come già detto, specie nel caso in cui sia implicata attività amministrativa, la celere adozione del provvedimento, con possibilità di successivo reale ed efficace controllo sulla legittimità dello stesso e sulla meritevolezza del destinatario.

Un esempio pratico legato all’attualità di alcuni contenuti del decreto “rilancio” (n.34/2020) può essere d’aiuto per chiarire il punto.
L’articolo 121, finalizzato ad innescare un ciclo economicamente virtuoso mediante concessione di crediti d’imposta cedibili a terzi, in alcuni casi per importi addirittura superiori all’entità della spesa effettuata dall’interessato, per interventi di ristrutturazione dell’esistente patrimonio immobiliare costituisce scelta coerente rispetto ad un’idea di evoluzione del Paese verso politiche ambientali di riduzione delle emissioni e lotta al CO2 in linea con gli obiettivi europei, che utilizza la leva fiscale per ottenere tale risultato.

Tale disegno, che attende attuazione con apposito provvedimento ministeriale, potrebbe includere modalità di controllo efficaci, ancorché non invasive né d’ostacolo alla rapida implementazione del l’effetto moltiplicatore in grado di generare sul ciclo economico, evitando che l’operazione possa tradursi ad esempio nella creazione di fatturazioni non rispondenti ai reali processi attivati, intestate ad operatori economici di dubbia capacità, reputazione e finanche esistenza; che questo sia un rischio più che concreto lo testimonia il forte apparato sanzionatorio previsto dal decreto (art.119, c.14), peraltro a rischio di rimanere sulla carta come già accaduto in circostanze simili.

Subordinare il tempestivo rilascio del bonus fiscale, da incorporare in un titolo con cui l’acquirente dell’intervento di ristrutturazione edilizia potrà pagare l’impresa esecutrice dei lavori, che a sua volta potrà cederlo a terzi, ad un rapido quanto efficace procedimento di notarizzazione informatica del l’emissione e della successiva circolazione del titolo stesso mediante utilizzo di blockchain potrebbe risultare decisivo per assicurare efficienza, certezza e correttezza all’intero processo.

Il sistema, che dovrebbe poter contare su una rete di operatori qualificati a svolgere l’operazione notarizzante, peraltro non di particolare difficoltà (controllo formale della documentazione richiesta e suo caricamento informatico in blockchain), garantirebbe, infatti, la pronta attivazione del l’operazione tramite rilascio del titolo (di pagamento) a vista e la possibilità di costituire unità dedicate ai successivi controlli, più facilmente eseguibili grazie all’intera digitalizzazione dei processi ed applicazione delle sanzioni con modalità efficaci conseguenti alla non contestabilità degli elementi certificati dalla blockchain (inclusi, ad esempio, documenti fotografici dell’intervento effettuato).

Passando al tema dell’amministrazione difensiva, rilevante soprattutto per il fatto di interferire sullo svolgimento dei procedimenti che presiedono all’attivazione della spesa pubblica, come è noto la leva più importante per dare impulso ed indirizzo allo sviluppo produttivo, il cui svolgimento risulta spesso assai lungo e complesso, quando non bloccato, per il rischio di contestazione sul piano della responsabilità per danno erariale del funzionario pubblico che agisce, il processo amministrativo assistito può rappresentare la soluzione più efficace, anche in considerazione dei tempi necessari e delle difficoltà applicative che soluzioni diverse sarebbero in grado in astratto di produrre.

Anche laddove si optasse per un accentuato intervento di semplificazione delle regole poste a monte dei procedimenti, infatti, non potrebbe mai giungersi all’eliminazione completa di tutti i presidi che garantiscono la legittimità dell’operato pubblico; di più, l’azzeramento di ogni parametro comportamentale creerebbe, per lo meno nell’immediato, ulteriore incertezza nell’operato di chi è chiamato ad agire, accentuando il problema della cosiddetta amministrazione difensiva, noto anche come “blocco della firma”.

Dato questo scenario, il ricorso a meccanismi che utilizzino le opportunità offerte dall’Intelligenza Artificiale, dando luogo ad un procedimento amministrativo per così dire “assistito”, che in virtù di tale caratteristica sia in grado di risultare più celere nel suo svolgimento, qualunque sia il grado di relativa complessità, escludendo per legge, ed in virtù della fonte qualificata di provenienza, ogni responsabilità per colpa grave di chi abbia agito applicando la procedura ivi indicata, potrebbe rivelarsi realmente risolutivo; anche il connesso aspetto dell’abuso d’ufficio, infatti, verrebbe sostanzialmente azzerato dall’utilizzo di tale software, la cui messa a punto implica beninteso la contemporanea partecipazione di expertise giuridici e tecnici.

Ulteriore vantaggio di tale opzione sarebbe quello di favorire l’uniformazione dei comportamenti, riducendo il contenzioso ed assicurando, per altra via, l’obiettivo che il Codice dei contratti, non senza fatica, tendeva a perseguire con l’istituto della qualificazione delle stazioni appaltanti.

Un esempio può essere utile per chiarire il tema: immaginiamo una linea guida (bando tipo?) la cui osservanza, per il fatto di esser stata predisposta ad esempio da Anac o dal Mit, garantisca circa la legittimità, in principio, del provvedimento adottato in applicazione della stessa; laddove la linea guida venga associata ad un software basato su un algoritmo che ne traduca in pratica i contenuti indirizzando in modo conforme l’attività del pubblico funzionario, semmai accompagnandola con specifiche tempistiche ed opportuni meccanismi di alert in caso di ritardo, l’attività procedimentale della Pa diverrebbe senz’altro più fluida ed uniforme, con ampio beneficio su tempi, costi ed efficacia dell’azione della mano pubblica.

La linea guida, infatti, nel tracciare l’attività da svolgersi in sequenza funzionerebbe come la mappa stradale, mentre l’algoritmo che individua e segue passo passo l’attività ad essa conforme, come il sistema di navigazione che sulla stessa mappa si basa, oggi generalmente disponibile su automobili e terminali telefonici.
Secondo tale modalità, il software individua e consiglia il percorso legittimamente percorribile, ferma restando la possibilità da parte del pubblico funzionario di derogarvi (come quando si cambia strada rispetto a quella che il navigatore stradale consiglia) salvo motivarne la ragione ma perdendo, in questa ipotesi, il beneficio della presunzione di legittimità del relativo operato.

Utilizzando ancora l’esempio su richiamato, il processo evolutivo che saremmo in grado di generare con l’implementazione e l’applicazione del procedimento amministrativo assistito è analogo a quello registrato con le mappe stradali e/o gli stradari cittadini, dove la loro lettura, ed il relativo utilizzo, veniva in passato lasciato per intero al singolo, laddove oggi tali attività vengono compiute, nel modo migliore, in base all’algoritmo utilizzato, dallo strumento di guida assistita del navigatore.

Vale appena il caso di sottolineare, infine, come il meccanismo descritto, a differenza della notarizzazione informatica, utilizza meccanismi di intelligenza artificiale governandone l’attività, non già restando dalla stessa governata, escludendo l’ipotesi del c.d. machine learning, posto che il provvedimento finale sarà riferibile comunque all’attività del pubblico funzionario, la cui responsabilità, peraltro, potrà essere esclusa ex lege, nella misura in cui non vi sia stata deroga (sempre possibile ma non addebitabile a contrario) rispetto al percorso indicato dal software.

Sia nel caso di notarizzazione informatica che di procedimento amministrativo assistito è, come sempre sostenuto ed auspicato, la tecnologia ad essere messa a disposizione e governata dall’uomo e non l’inverso.